Cosa abbiamo scoperto

Obiettivi del progetto Tweet

Il monitoraggio proposto ha l'obiettivo di studiare un caso di implementazione della misura 1.4.1 che rientra tra le misure PNRR finalizzate alla digitalizzazione della pubblica amministrazione e ha l'obiettivo di migliorare l'esperienza dei servizi pubblici digitali definendo e promuovendo l’adozione di modelli collaudati e riutilizzabili per la creazione di siti internet e l’erogazione di servizi pubblici digitali" (sito padigitale2026, vedi link allegato).
Il caso analizzato è quello del Comune di Azzano San Paolo e risulta interessante sia perché il Comune è attento al tema dell'innovazione, sia perché il suo Sindaco è anche vicepresidente dell'Associazione Nazionale del Comuni Italiani. Si è ritenuto che il Sindaco potesse avere informazioni utili non solo legate al Comune di cui è sindaco ma anche una visione più ampia sui Comuni in generale.

Attività previste

Il focus del presente monitoraggio è stato a livello comunale. La misura 1.4.1 finanzia la realizzazione degli interventi di miglioramento dei siti web delle pubbliche amministrazioni e di eventuali servizi digitali per il cittadino secondo modelli e sistemi progettuali comuni, in base a indicazioni ben specifiche identificate negli allegati della misura stessa.
L'allegato 2 dell'avviso relativo alla misura 1.4.1 specifica che per siti comunali si intende "l’insieme delle pagine web che possono essere ospitate all’interno di uno dei domini istituzionali riservati per i Comuni italiani da parte dell’Anagrafe dei domini, il cui scopo è far sì che tutti i cittadini ricevono le medesime e più recenti informazioni rispetto:
○ all’amministrazione locale;
○ ai servizi che essa eroga al cittadino;
○ alle notizie;
○ ai documenti pubblici dell'amministrazione stessa".
Per servizi digitali per il cittadino erogati dal Comune e fruibili online si intende "l’insieme di interfacce digitali, flussi e processi, tipicamente a seguito di un login identificativo, il cui scopo è che il cittadino richieda e si veda erogata una prestazione da parte dell’amministrazione, o effettui un- adempimento verso l’amministrazione".
Possono essere finanziati interventi posti in essere a partire dal 1° febbraio 2020, non finanziati da altri fondi pubblici.

I tempi per l'implementazione della misura, una volta ottenuto il finanziamento, differiscono in base alle dimensioni del Comune implementatore nel modo seguente:
Per i Comuni fino a 5.000 abitanti:
● massimo 6 mesi (180 giorni) per la contrattualizzazione del fornitore dalla data di notifica del decreto di finanziamento;
● massimo 9 mesi (270 giorni) per la conclusione delle attività, a partire dalla data di contrattualizzazione del fornitore.
Per i Comuni con più di 5.000 abitanti:
● massimo 9 mesi (270 giorni) per la contrattualizzazione del fornitore dalla data di notifica del decreto di finanziamento;
● massimo 12 mesi (360 giorni) per la conclusione delle attività, a partire dalla data di contrattualizzazione del fornitore.

Le attività di implementazione della misura si intendono concluse quando il sito e gli eventuali servizi selezionati in fase di adesione sono disponibili online ed è stata compilata una apposita checklist di conformità.

Con specifico riferimento al Comune di Azzano San Paolo, non è stato possibile accedere all'offerta tecnico-economica dove, si ipotizza, siano stati indicati i servizi specifici soggetti a digitalizzazione da parte della Società Maggioli Spa affidataria del contratto di appalto per l'implementazione della misura.

Origine del progetto

Alla base della misura 1.4.1 vi è una volontà politica di digitalizzare la pubblica amministrazione sia a livello statale dove la misura è stata emanata (https://presidenza.governo.it/AmministrazioneTrasparente/Sovvenzioni/CriteriModalita/Avviso_Comuni_1_4_1/Allegato_2_Avviso_1_4_1_Comuni.pdf), sia a livello locale (comunale nel caso in oggetto) dal quale viene chiesta l'erogazione di fondi a totale o parziale copertura del progetto di digitalizzazione.

Nel caso analizzato del Comune di Azzano San Paolo vi è stata una deliberazione dell'organo consigliare che ha autorizzato ad iscrivere in bilancio i finanziamenti ottenuti (delib. n. 37 del 28/11/2022), mentre quella che autorizzava l'avvio delle attività operative è la n. 7 del 28/04/2023.

Soggetti Beneficiari

I beneficiari della misura 1.4.1 sono Comuni e Scuole.
Ampliando la prospettiva ai destinatari finali della misura (dunque pensando all'impatto della stessa), vi sono i cittadini, i quali (ci si auspica) potranno contare su un'esperienza con l'ente comunale, dal punto di vista digitale, più snella ed efficace.

Contesto

Focalizzandosi sul caso del Comune di Azzano San Paolo, sulla base dell'intervista condotta con due esponenti dell'amministrazione comunale (il Sindaco e un Consigliere comunale di maggioranza) è emerso che Azzano San Paolo è un ente quasi pioniere in tema di digitalizzazione. Da anni cerca di rendere l’innovazione una priorità politica, nel tentativo di passare da una logica di back-end a front-end, così da rendere il servizio offerto dal Comune non più come un mero adempimento del dipendente pubblico, ma un'agevolazione per il cittadino. Non a caso, infatti, già in passato il Comune aveva cercato di aggiudicarsi bandi riguardanti la digitalizzazione del sito web, nel tentativo di perseguire l'obiettivo di innovazione e digitalizzazione, seppure con alcune resistenze interne, e aveva cercato di instaurare un contatto diretto con la popolazione per mezzo di un'applicazione apposita, chiamata Municipium, collegata in via diretta anche con il portale del sito comunale.

Avanzamento

Il progetto monitorato, riferito all'implementazione del sito comunale di Azzano San Paolo, risulta al momento (Giugno 2023) concluso. Tuttavia, il sito non è ancora fruibile dalla cittadinanza, poiché in attesa di un collaudo tecnico, che dovrebbe avvenire nei prossimi mesi.

Risultati

Essendo il progetto non ancora giunto alla fase di collaudo al momento della redazione di questo report, non è possibile dare una valutazione complessiva, soprattutto con riferimento all'efficacia dal punto di vista dell'esperienza di fruizione dei servizi da parte dei cittadini, dal momento che si dovrà attendere l'effettiva possibilità di utilizzo da parte di questi. Ciononostante vengono riconosciute le potenziali ripercussioni in termini di snellimento della struttura organizzativa dell'ente comunale, che nel concreto appare essere l'effetto più immediato.

Punti di debolezza

Dall’intervista in Comune è emerso che lo stanziamento di risorse previsto dalla misura in rapporto alle attività previste dalla misura stessa sia stato percepito come particolarmente elevato. Sembra, infatti, che il Comune di Azzano avesse già previsto interventi di digitalizzazione in precedenza simili a quelli previsti dalla misura con importi richiesti dalla Software House inferiori rispetto a quanto previsto dalla misura 1.4.1. Di tali interventi precedenti non ci è stato possibile trovare conferma nella documentazione del Comune. Tuttavia, con riferimento alla nuova misura, dalla determinazione del settore amministrazione generale del 28 dicembre 2022 avente ad oggetto "PIANO NAZIONALE DI RIPRESA E RESILIENZA, MISSIONE 1 – COMPONENTE 1 – ASSE 1, INVESTIMENTO “MISURA 1.4.1 - ESPERIENZA DEL CITTADINO NEI SERVIZI PUBBLICI“. DETERMINAZIONE PER L’AFFIDAMENTO DIRETTO DEL SERVIZIO “MISURA 1.4.1 - ESPERIENZA DEL CITTADINO NEI SERVIZI PUBBLICI”, AI SENSI DELL’ART. 1, COMMA 2, LETTERA A), DEL D.L. 76/2020, PER UN IMPORTO CONTRATTUALE PARI A € 64.708,80 ALLA SOCIETÀ MAGGIOLI SPA. CUP: D21F22000590006. CIG: 9545788973" si evince, a fronte di un importo accertato pari a 155.234,00 (importo previsto per il finanziamento della misura per un Comune delle dimensioni di Azzano San Paolo, ai sensi dell’art. 2 del DPCM n. 32-1/2022 PNRR, a carico della Presidenza del Consiglio dei ministri Dipartimento per la trasformazione digitale speciale denominata PNRR-DIP-TRANSIZIONE-DIGITALE-CS 6288), un finanziamento alla Società Maggioli Spa da parte del Comune in analisi per un importo complessivo delle prestazioni pari ad € 53.040,00, oltre IVA pari ad € 11.668,80 e, quindi, per un totale di € 64.708,80, quale importo effettivamente posto a carico del bilancio comunale 2022-2024 di competenza dell'esercizio 2023. Importo confermato nel contratto di affidamento alla società del 15 febbraio 2023. Tutti i documenti sono allegati al presente report.
Risalendo la catena decisionale circa l'identificazione dell'ammontare stanziato per i singoli comuni, ci si interroga pertanto sull'adeguatezza del metodo adottato per la definizione dei finanziamenti. Tale metodo si è basato su un’analisi dei costi standard, come confermato dal Documento del Ministero per l’Innovazione Tecnologica “Metodologia utilizzata per il calcolo dei costi forfettari (Lump Sum) per l’attuazione della Misura 1.4.1 del PNRR. Miglioramento di servizi pubblici digitali rivolti ai cittadini (siti web delle PA)” pubblicato ad Aprile 2022 e disponibile tra gli allegati del presente monitoraggio. Nel documento si legge che “nel calcolo dei costi standard sono stati presi in considerazione voci inerenti l’assessment della situazione di partenza, l’implementazione dei template HTML o dei content management system (CMS) messi a disposizione, la migrazione dei contenuti, la formazione; nel caso dei servizi, inoltre, il calcolo dei costi ha tenuto conto, se presenti, anche delle spese di integrazione con i software gestionali utilizzati dall’ente”. Ne deriva che quanto emerso dall’intervista del Comune di Azzano circa la percezione di un importo elevato rispetto alle attività richieste per la digitalizzazione potrebbe essere anche motivato da una situazione di partenza particolarmente favorevole di questo ente rispetto ad altri e non da una generale sovrastima delle risorse necessarie, mediamente, agli enti per l’implementazione della misura.
Si sottolinea, poi, che se da un lato gli standard piuttosto rigidi consentono una omologazione dei siti comunali, è pur vero che le esigenze dei vari enti potrebbero essere diverse, con conseguente impossibilità di far emergere le specificità territoriali. Si pensi, ad esempio, alle differenze tra un comune meta di grandi flussi turistici e a un comune componente di un distretto industriale. Il sito di un ente può essere considerato come la vetrina di un luogo: sebbene la singola organizzazione abbia la possibilità di alimentare come meglio ritiene i singoli contenuto del sito, l'impatto derivante da ciò che sarà visibile nella home page potrà cambiare in futuro il modo in cui il Comune comunica agli stakeholder, almeno con riferimento al "primo impatto emozionale".
Sulla scia delle interviste condotte presso il Comune di Azzano San Paolo sorge una riflessione circa il grado di asimmetria tra Comuni (e più in generale aziende pubbliche) e società di consulenza/esperti (come le Software House), e quindi sulla capacità concreta delle organizzazioni pubbliche di valutare efficacemente l’offerta di servizi da parte di tali società.
Infine, e collegato al precedente punto, se è vero che il finanziamento "lump sum" ha ripercussioni positive in termini di snellimento burocratico, è anche vero che esso tende a nascondere una più puntuale rendicontazione dei costi sostenuti con possibili ripercussioni negative sulla qualità dell'accountability e della trasparenza pubblica.

Punti di forza

Potenzialmente, il progetto dovrebbe costituire un importante snodo per l'evoluzione tecnologica dell'offerta dei servizi alla cittadinanza, con conseguente più semplice e rapida fruizione o richiesta di erogazione degli stessi, anche tramite un accesso alla documentazione molto più snello (sarà sufficiente l'accesso al portale del comune). Queste le intenzioni della misura e l'obiettivo auspicato anche dal Comune, così come emerso nel corso dell'intervista condotta presso l'ente. Ulteriore "merito" può essere considerato quello di consentire la permanenza in vita delle modalità di erogazione tradizionali, così da non dover necessariamente sovvertire le abitudini delle fasce di popolazione meno digitalizzate. Solo dopo l'implementazione definitva e l'avvio della fruizione dei nuovi servizi digitali sarà possibile verificare la reale efficacia delle innovazioni introdotte.
Si evidenzia, poi, il fatto che il Dipartimento ha predisposto dei protocolli di creazione del sito molto chiari ed articolati, che limitano al minimo la discrezionalità nelle modalità di implementazione dei servizi digitali, con l'obiettivo di omologare, nel lungo termine, i siti di tutti i comuni d'Italia.
Sulla base di quanto emerso nel corso dell'intervista, sembra che il Comune di Azzano San Paolo, in virtù delle competenze digitali possedute internamente che gli hanno permesso di negoziare in maniera più decisa i termini contrattuali per l'implementazione della misura nei confronti della Software House alla quale si è affidato, potrà vantare un margine rispetto al finanziamento erogato. Ciò si conferma, come si riporta di seguito, dall'importo totale previsto dalla misura e accertato da comune e quanto impegnato neu confronti di Maggioli Spa. Tali risorse residue potranno essere utilizzate in futuro per l'implementazione di nuove progettualità di natura digitale in virtù della previsione, nell'ambito della misura 1.4.1, della possibilità di utilizzare le risorse non spese.
Infine, dall'analisi del caso si è riscontrato come l'erogazione del finanziamento con la modalità "lump sum" - determinato in base alla tipologia degli interventi previsti e della classe di popolazione residente nel singolo ente che riceve il finanziamento - permette di snellire le attività relative all'implementazione della misura, rendendo il processo di rendicontazione da parte del Comune più semplice e rapido.

Rischi

Non si individuano particolari rischi futuri ad eccezione della capacità di mantenere (ed estendere) negli anni a venire l'innovazione digitale del sito di ogni singolo Comune, estendendola anche a nuovi servizi. Si rammenta, infatti, che la misura ha previsto il finanziamento di pochi servizi (da 4 a 10, in funzione delle dimensioni dei Comuni), a fronte di una quantità molto più elevata di servizi erogati dalle amministrazioni comunali. Sulla base delle interviste è emerso che se alcuni comuni hanno approfittato dell'intervento per digitalizzare molti più servizi rispetto a quanto richiesto l'ottenimento dell'importo del finanziamento, il rischio generalizzato è quello della futura transizione digitale dei servizi che in un primo momento non sono stati oggetto di attenzione.

Soluzioni e Idee

Una possibile miglioria, che sia il sindaco del Comune di Azzano San Paolo, sia l'esponente della software house intervistati hanno sottolineato, non riguarda strettamente il progetto ma fa riferimento ai punti di debolezza precedentemente evidenziati, ed in particolare attiene alla creazione di una singola ed unitaria misura di implementazione della componente d'interfaccia digitale, piuttosto che generare, come sta accadendo, un accavallarsi di misure con obiettivi simili ma con metodologie e risultati anche molto diversi.
Ulteriormente, sarebbe da accertare il concreto rischio di effetto distorsivo sui prezzi legati alle modalità di definizione degli importi stanziati e di erogazione dei finanziamenti come quello in esame. Ciò potrebbe essere fatto svolgendo ulteriori analisi sulla misura 1.4.1 o su altre misure simili in altri enti.

Risultati e impatto del monitoraggio

Diffusione dei risultati

Connessioni

, Comune di Azzano

Contatti con i media

Contatti con le Pubbliche Amministrazioni per discutere i risultati del Monitoraggio

Nessuna risposta

Metodo di indagine

Come sono state raccolte le informazioni?

Raccolta di informazioni via web
Intervista con l'Autorità di Gestione del Programma
Intervista con i soggetti che hanno programmato l'intervento (soggetto programmatore)
Intervista con i soggetti che hanno o stanno attuando l'intervento (attuatore o realizzatore)
Intervista con i referenti politici

Sono stati intervistati:
- il sindaco del comune di Azzano San Paolo, e vicepresidente di ANCI Lombardia
- un consigliere comunale di Azzano San Paolo
- un membro di staff della software house che cura il progetto
- Un esperto di AGID (Agenzia per l'Italia Digitale)

Domande principali

1) Quali ragioni vi hanno spinto ad aderire al progetto? Quali sono le aspettative (anche in termini di impatti sul Comune e sui cittadini)? (rivolta al Sindaco del Comune di Azzano San Paolo)
2) Come/quanto i cittadini utilizzano il sito del Comune per accedere ai servizi? quali sono le maggiori richieste relative ai servizi? (rivolta al consigliere comunale e al Sindaco)
3) Quale metodo è stato utilizzato per definire gli importi da stanziare ai singoli enti per l'implementazione della misura 1.4.1 e perché? (esperto AGID)

Risposte principali

1) Il comune di Azzano San Paolo è attento da tempo al rapporto tra Comune e cittadini. Così come altri comuni italiani, aveva adottato in passato l'applicazione "Decoro Urbano", sostituita poi con l'applicazione attuale, Municipium, collegata al sito internet dell'ente. Il Comune ha come obiettivo quello di offrire al cittadino un accesso semplificato e rapido ai servizi, in modo tale che egli possa possa essere più autonomo nella fruizione di diversi servizi. I canali digitali possono essere anche sfruttati da parte dei cittadini per fare segnalazioni direttamente all'ufficio di competenza del servizio oggetto della segnalazione. In generale, il Comune si auspica che una maggiore digitalizzazione possa migliorare sia le attività di front-end che di back-end del Comune.
2) Il sito del Comune di Azzano San Paolo viene utilizzato dai cittadini, insieme anche all'app Municipium, per poter accedere ai servizi ad essi dedicati. Tuttavia, il Comune non dispone di dati statistici precisi relativi a quanto effettivamente i cittadini ricorrano all'uso dei servizi digitali. È abbastanza plausibile che l'app di Municipium sarà il canale preferito sia perché molto più rapido nelle modalità di accesso, soprattutto se si necessita di trovare informazioni semplici o di dominio comune, sia perché va a ricostituire una sorta di "senso di comunità" (che in passato era molto forte, soprattutto nei paesi più piccoli, dove le informazioni erano diffuse semplicemente con il passaparola).
3) Viene utilizzato il modello dei costi semplificati che rappresentano un’evoluzione dei sistemi tradizionali di rendicontazione... i costi ammissibili sono calcolati secondo un metodo predefinito basato sugli output, sui risultati del progetto o su altri costi, senza che sia necessaria la tracciatura di ogni euro di spesa cofinanziata né l’analisi dei singoli documenti d’appoggio".
In più si tiene conto delle indicazioni fornite dalle software house e della popolazione residente nel Comune.
I costi legati alla misura sono stati definiti tramite una metodologia definita come solida e rigorosa, che parte da dati statistici e dati storici su misure simili, di cui la collettività non ha però modo di prendere visione.